El concierto fiscal, origen y solución del problema de la financiación autonómica

Palau de la Generalitat

La aprobación en las Cortes del cupo vasco ha vuelto a poner de manifiesto lo complicado que va a ser resolver la cuestión de la financiación autonómica, con o sin reforma constitucional. Todo gran problema tenía su solución sencilla cuando aún era un problema pequeño, reza el proverbio. En el origen estuvo el descuido, y en el presente el enredo. No va a ser fácil. La Constitución diseñó un Estado descentralizado en Comunidades Autónomas y previó su suficiencia financiera a la vez que garantizaba la igualdad de los españoles en el acceso a los servicios públicos. Pero, al mismo tiempo que establecía el qué, se desentendía del cómo, y consagraba la excepción: algunos territorios tendrían su propia hacienda. La desigualdad de los españoles empieza en la propia Constitución.

Aparte la desigualdad que implica la existencia del régimen foral, el problema se agranda cuando se renuncia a la sincronización entre el marco tributario y la estructura territorial. El diseño fiscal de la España democrática, es decir, el cuadro de los impuestos y demás tributos que pagamos el conjunto de los españoles, se completó entre mediados de los setenta y finales de los ochenta del pasado siglo. El Estado autonómico, en cambio, fue un largo alumbramiento que va de 1979 (fecha del primer estatuto de autonomía) a 2002 (momento de la plena asunción de competencias por todas las comunidades autónomas). Este desfase temporal permitió que la Ley General Tributaria y el resto de las normas reguladoras del sistema fiscal diseñaran el conjunto de los impuestos como recursos financieros del Estado. Del Estado central. El Estado autonómico nació huérfano de financiación -excepto en el caso del País Vasco y Navarra, dueños de su hacienda-. A falta de recursos propios, las comunidades autónomas de régimen común se ven obligadas a recibir los fondos de las arcas del Estado central. Se ha ido creando así un incompleto sistema de tributos total o parcialmente cedidos, junto a uno de reparto basado en una controvertida ponderación de criterios, más una serie de fondos heterogéneos para repartir recursos atípicos. El resultado: diferencias de hasta el 60 % en el saldo fiscal por habitante entre unas comunidades y otras, sin relación alguna con sus niveles de renta. Además, como el Estado central es quien tiene la llave del Presupuesto, atiende a su propia suficiencia financiera antes que a la de los entes autonómicos y decide así libremente el grosor de su propia Administración. De paso, deja que sean las administraciones territoriales las que sufran en primer término los apuros, las vergüenzas de la mala gestión y, al final –que es de lo que se trata- el descrédito público y las iras del respetable.

Resulta paradójico, pero me atrevería a decir que el Estado autonómico nació bajo una fuerte mentalidad centralista de las élites políticas dominantes. A la vista está: tras el largo proceso de transferencia competencial, la Administración Central del Estado no ha adelgazado su tamaño y sigue siendo juez y árbitro del país. Como Dios manda, pensarán algunos. Pues como Dios manda, pero eso no es un Estado descentralizado. En un Estado descentralizado, federal o no, la parte es tan Estado como el todo. Aquí el Estado es, sobre todo, Madrid. No Madrid municipio ni Madrid región, sino Madrid “poder”. No hay tanto Estado –ni tanto sentimiento de Estado- en toda una Comunidad Autónoma como en una Subsecretaría o Dirección General de lo que sea. En esencia, España sigue siendo un Estado unitario con una parte muy considerable del gasto público transferido a unos entes administrativos gigantescos que, de facto, viven intervenidos. La paradoja, una vez más, es que, salvado el caso de País Vasco y Navarra, y la excepcionalidad insular de Canarias, la aspiración histórica a la autonomía política es inversamente proporcional al grado de acomodo en el sistema. Dicho de otro modo, el grado de satisfacción objetiva con el sistema de financiación autonómica en España es directamente proporcional al de la capacidad de influencia de las élites regionales en el aparato central del poder. Y como quiera que, en España más que en ningún otro sitio, el poder central es cosa del centro geográfico, o sea Madrid, las comunidades autónomas acomodadas al sistema son todas aquellas cuyas élites políticas y económicas están bien relacionadas –cuando no emparentadas o domiciliadas- con o en Madrid. Las incomodadas con el sistema –ni que decir tiene- son aquellas otras comunidades cuyas clases dirigentes han vivido históricamente desconectadas de Madrid. Basta dar un breve vistazo a la Historia para comprender que las élites del poder en España proceden de lo que fue Corona de Castilla. El resto, blanco y en botella.

El resultado es ese maremágnum de haciendas forales históricas (navarra y vasca), regímenes especiales (Canarias, Ceuta y Melilla) y régimen “común” aunque profundamente desigual –es decir, nada común- en base a la capacidad de presión o persuasión de cada élite regional sobre Madrid. Esto ha dibujado, a despecho de la indefinición constitucional, al menos cuatro Españas: una, la que tiene un régimen fiscal propio; dos, la que superpone a su condición de autonomía el hecho de ser capital del Estado y se puede permitir por ello una menor presión fiscal; tres, la sobrefinanciada o compensada por vías subsidiarias al margen de su riqueza o pobreza real; y cuatro, la verdaderamente periférica, infrafinanciada desde el comienzo del estado autonómico sin que importe demasiado si su aspiración al autogobierno hunde sus raíces en la historia o si perdió su antigua hacienda foral a consecuencia de un cambio dinástico y una derrota militar. Adivinen en cuál estamos.

Sistema irracional

Que el sistema es irracional no lo pone nadie en duda. Que provoca desigualdades aberrantes en el reparto de los recursos públicos tampoco. Que necesita ser reformado es una evidencia. Pero la cuestión es cómo y, sobre todo, si hay voluntad.

Si existiera en España una verdadera mentalidad autonómica la solución sería inmediata. Pero esa mentalidad entraña un riesgo: el de quedar a la intemperie de la acción del Estado protector y la influencia de sus élites. Un estado descentralizado no deja de ser una suma de pequeños estados con sus propias élites, unidas por un interés común. Y ese marco mental no existe en España. Quiero decir que no existe en toda España, ni en la parte que ejerce de facto el control del país. La verdadera aspiración al autogobierno, base de la autonomía, es una combinación de autorresponsabilidad y espíritu de protección mutua: que aporte más quien más tiene, pero que cada cual se responsabilice de su propia pobreza o de su ligereza a la hora de administrar. La autonomía no es un privilegio, es un premio a la responsabilidad y la buena gestión. Quien no esté dispuesto, debe renunciar. Este es el principio de toda solución, la idea. Pero esta idea horroriza en las alturas; se teme que pudiera renacer algo remotamente parecido a la España de los Austrias, el país foral anterior a la Nueva Planta. Eso pondría a las élites de Madrid ante uno de sus más innombrables fantasmas, el fracaso de la construcción de una nación uniforme en el largo esfuerzo de los siglos XVIII, XIX y XX. Anatema. Lagarto, lagarto. Se hablaría enseguida de la España de dos velocidades –como si eso no existiera ya- y saltarían todas las alarmas de la “igualdad entre españoles”, una igualdad que ya hemos visto que desmiente incluso la letra de la propia Constitución.

Precisamente, de esa desigualdad impuesta en la letra constitucional hay que partir si se quiere sacar el agua clara. No hay ninguna razón de justicia democrática que permita hoy mantener el régimen foral vasco-navarro por el mero hecho de que las guerras carlistas acabaran con un abrazo y la Guerra de Sucesión con una derrota militar. Tan España foral era Navarra como Aragón, solo difieren en cómo acabaron sus días de foralidad plena. España no puede seguir construida sobre la diferencia entre la intransigencia de la Nueva Planta y la condescendencia de los pactos que pusieron fin al conflicto carlista. Queda todo demasiado lejos. Hay que mirar al presente, y al futuro. Y el futuro no puede ser otro, en un país que se pretende descentralizado, que la voluntad colectiva de autogobierno, la responsabilidad que conlleva el gestionarlo, y la solidaridad de todos en aras al interés común. Sin excepciones.

Llegados a este punto del razonamiento, vemos que en el origen del problema territorial español hay mucho de agravio comparativo entre las zonas más desconectadas del poder central y la situación del País Vasco y de Navarra. El sistema de concierto y de convenio les ha permitido a estas comunidades autónomas gozar de unos niveles de bienestar sin parangón a otros territorios, excepto Madrid, centro de todas las infraestructuras y desvelos del poder. No todos pueden ser Madrid, pero sí el País Vasco o Navarra. Quiero decir que no todos pueden ser capital pero sí comunidad foral, sobre todo si lo fueron en el pasado y lo desean en el presente. Valencia, Balares, Cataluña, las comunidades infrafinanciadas que no son ni pueden ser capital, pueden ser sin embargo como el País Vasco o Navarra. De hecho, ya lo fueron en el pasado. También Aragón. Obsérvese que las recientes palabras del lehendakari Urkullu proponiendo el concierto como vía de solución al problema han sido mal recibidas precisamente por quienes temen la extensión del concierto, o sea, por aquellas comunidades a quienes ya les está bien lo que hay. Sin embargo, la extensión de un sistema alternativo, inspirado en el vasco o navarro, podría dar cumplida respuesta a otras comunidades que no se sienten bien encajadas en el actual marco territorial. Ese sistema nuevo, debidamente estudiado y ajustado, no tendría por qué ser discriminatorio para nadie. Tampoco tendría que ser forzosamente general, ni menos aún obligatorio. Bastaría que fuera opcional. Por tanto, funcionaría sobre la base de dos únicas condiciones: una, que se conceda a aquella comunidad que lo pida, haciéndose enteramente responsable de su gestión; y otra, que se fije una contribución regulada y justa a la solidaridad de todos los demás territorios, llámese cupo, fondo de solidaridad interterritorial o como se le quiera llamar. Eso significaría darle de verdad un matiz federal al estado autonómico. Lo que no puede seguir sin quiebra grave del sentimiento de unidad es un país donde el status de unos se mantiene comprometiendo las infraestructuras y la capacidad de competir de otros.

Federalizar

Mejor federalizar. O al menos dibujar con claridad cuáles son los recursos tributarios del Estado central y cuáles los de la Comunidad autónoma, sin interferencias mutuas ni discrecionalidad, sin subordinación, en el bien entendido que todos los agentes son Estado al mismo nivel. Dicho de otro modo, el Ministro de Hacienda en España tiene que dejar de ser un poder arbitral, un personaje omnipotente, un Conde-Duque de Olivares (para entendernos). Un presidente de Comunidad autónoma ha de estar representativamente por encima de él, ser más Estado que él. Ya sabemos que esto no gusta en la España de la Meseta, no les cuadra, pero necesitamos también una España que no guste en la Meseta, institucionalizada aunque no cuadre a quienes históricamente han detentado el poder.

O eso, o una España de subordinaciones y periferias, eternamente en conflicto. Si vamos a lo segundo, por favor, que cada cual tenga muy claro dónde vive y dónde se va a poner enfermo.

 Guillermo Colomer

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